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IDÉIAS
EM REDE / IDEAS EN RED
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PNUD
analisa democracia na América Latina
Claudio Marques, jornalista
Rio de Janeiro – Brasil
A partir de una extensa investigación en 18 países de
América Latina y mediante la combinación de indicadores
cuantitativos, entrevistas, encuestas y un diálogo con
un amplio número de importantes líderes y formadores
de opinión del continente, el programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó el informe
“La democracia en América Latina: Hacia una democracia
de ciudadanas y ciudadanos”. Este Informe ofrece un
análisis comprehensivo del estado de la democracia en
América Latina, intentando superar el diagnóstico de
los problemas existentes, y proponiendo nuevos enfoques
para abordar los desafíos que actualmente ponen en riesgo
muchos de los avances democráticos logrados en los últimos
veinticinco años.
O
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
lançou em 21 de abril o relatório Democracia na América
Latina, a mais importante iniciativa da entidade
no continente em muitos anos. O objetivo do documento
e de encontros realizados posteriormente é fornecer
uma oportunidade para a América Latina analisar os seus
profundos desafios políticos. Ele destaca os principais
avanços da democracia como regime político na América
Latina e identifica a desigualdade e a pobreza como
suas principais deficiências. Propõe, além disso, a
urgência de uma política geradora de poder democrático,
cujo objetivo seja a cidadania integral.
O relatório é composto por três seções. Na primeira,
assenta-se a base conceitual usada no estudo e se contextualiza
o desenvolvimento da democracia numa região com altos
níveis de pobreza e desigualdade. A segunda seção analisa
os dados obtidos por meio dos diversos instrumentos
empíricos empregados. Por fim, a terceira seção busca
ampliar a agenda pública sobre o desenvolvimento da
democracia, centrada na crise da política, nas reformas
estatais e estruturais da economia, e no impacto da
globalização na região.
O relatório foi baseado em um extenso trabalho de pesquisa.
Foram entrevistados cerca de 19 mil latino-americanos
em pesquisas de opinião conduzidas em 18 países da região:
Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Chile,
Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua,
Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai
e Venezuela. Todos cumprem hoje os requisitos fundamentais
do regime democrático, mas apenas três vivem em democracia
há mais de 25 anos. O estudo assume e ressalta, como
elementos importantes para a análise, as nítidas diferenças
entre os países da região, mas também propõe que, em
matéria de democracia, há problemas regionais comuns
e diversidade nacional nas respostas.
Também é parte do relatório um resumo dos pontos de
vista da elite política latino-americana embasado em
entrevistas individuais com 231 líderes regionais, de
sindicalistas a empresários, de acadêmicos a jornalistas
e políticos, inclusive ex-presidentes, como o brasileiro
Fernando Henrique Cardoso. A esse material de pesquisa
juntam-se ainda ensaios encomendados a alguns dos mais
respeitados analistas políticos da região.
Como é praxe em relatórios do PNUD, houve uma preocupação
de ajudar a alicerçar a discussão sobre a democracia
na América Latina com uma ampla compilação de dados
estatísticos, sobre legislação e indicadores sócio-econômicos
sobre a região. Esse compêndio está anexado ao relatório
na forma de um CD-ROM.
Além dos resultados das perguntas elaboradas ao longo
da pesquisa de opinião pública sobre a democracia, o
relatório apresenta dois novos indicadores sintéticos.
Um deles, o Índice de Apoio à Democracia (IAD) foi consolidado
a partir dos dados da pesquisa. O outro, o IDE (Índice
de Democracia Eleitoral), sintetiza as condições objetivas
em que se deram os pleitos eleitorais nos 18 países
estudados desde que o regime democrático foi consolidado
na região.
Segundo Mark Malloch Brown, administrador do PNUD Internacional,
o documento oferece uma análise abrangente do estado
da democracia na América Latina, mas não se limita a
isso. Além de elaborar um diagnóstico dos problemas,
propõe novos enfoques para enfrentar os desafios que
põem em risco os avanços conquistados pela região nos
últimos 25 anos.
Para o PNUD, a governabilidade democrática é um
elemento essencial do desenvolvimento humano porque,
por meio da política, e não apenas da economia, é possível
gerar condições mais eqüitativas e aumentar as opções
das pessoas. Na medida em que a democracia torna
possível o diálogo que inclui os diferentes grupos sociais,
e que as instituições públicas sejam fortalecidas e
mais eficientes, será possível atingir os Objetivos
de Desenvolvimento do Milênio, sobretudo quanto
à redução da pobreza. Nesse sentido, a democracia é
o modelo capaz de abrir espaços de participação política
e social, principalmente aos que mais sofrem: os pobres
e as minorias étnicas e culturais.
CIDADANIA INTEGRAL
O conceito de cidadania integral abarca a cidadania
política, a cidadania civil e a cidadania social. Ou
seja, o cidadão de hoje deve ter acesso aos seus direitos
cívicos, sociais, econômicos e culturais, e todos eles
formam um conjunto indivisível e articulado.
Para medir os avanços em cidadania política usou-se
o Índice de Democracia Eleitoral (IDE), que, ainda que
meça apenas um aspecto do sistema político, corresponde
à dimensão ou condição mínima para que se possa falar
de democracia. Os dados mostram que na região existem
hoje democracias eleitorais. Ainda que se tenha avançado
quanto ao funcionamento eleitoral e tenha havido conquistas
em termos institucionais, persistem sérias deficiências
com respeito ao controle da ação estatal que os cidadãos
poderiam exercer. A participação eleitoral é irregular,
com níveis muito baixos em alguns países, e existem
barreiras de entrada para novos atores na competição
eleitoral. Os partidos políticos enfrentam um momento
de alta desconfiança como agentes de representação,
o que constitui um desafio-chave para o desenvolvimento
democrático. Desse modo, a representação de amplos grupos
populacionais é em geral baixa, e o comparecimento às
urnas é irregular.
Com relação à cidadania civil, registram-se conquistas
importantes em matéria de legislação, mas é preocupante
a reduzida capacidade dos Estados para garantir esses
direitos na prática. Embora tenha melhorado a situação
dos direitos humanos em comparação com o período não
democrático, e tenham sido ratificadas convenções internacionais
relativas aos direitos civis e estabelecidas normas
nacionais nesse sentido, os dados mostram debilidades,
fato que deveria constituir um sinal de alerta. O progresso
com relação ao respeito ao direito à vida, à integridade
física e à segurança, e à não-discriminação, tem sido
irregular e, sob certos aspectos, insuficiente.
As tendências identificadas com relação à cidadania
social também são preocupantes e constituem o principal
desafio das democracias latino-americanas. O desenvolvimento
democrático depende de que se amplie de forma decidida
a cidadania social, sobretudo a partir da luta contra
a pobreza e a desigualdade e a criação em emprego de
boa qualidade. Apenas com a redução da desigualdade
é que se poderá diminuir a pobreza sustentavelmente
e melhorar as possibilidades de crescimento econômico.
ALGUNS NÚMEROS
A região avançou em pontos como direito ao voto, eleições
limpas, livres e amplas. Pela primeira vez, a democracia
é a forma de governo preponderante na América Latina.
O regime democrático, porém, não foi capaz de acelerar
a expansão econômica da região, e a desigualdade de
renda, que já era a maior do mundo, aumentou ainda mais.
Em 15 dos 18 países estudados, mais de 25% da população
vive abaixo da linha de pobreza, e em 7 deles mais da
metade da população vive nessas condições; ainda que
em 11 dos países considerados a pobreza tenha diminuído
e em 15 tenha aumentado o PIB per capita entre 1991
e 2002. Cabe destacar alguns avanços em termos de saúde
(a desnutrição infantil diminuiu em 13 dos 18 países,
e também reduziu-se a mortalidade infantil e aumentou
a expectativa de vida) e educação (a taxa de analfabetismo
baixou em todos os países e aumentou o nível de escolarização,
mas a qualidade da educação em geral é baixa).
O Índice de Democracia Eleitoral (IDE) leva em conta
quatro variáveis: direito ao voto, realização de eleições
livres e limpas, e grau de acesso a cargos públicos
por meio de eleição. O indicador varia de 0 a 1 - quanto
mais alto, maior o grau de democracia eleitoral. A média
da região passou de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985,
atingiu 0,86 em 1990 e chegou a 0,93 em 2002. Em todos
os 18 países estudos, por exemplo, o direito ao voto
é universal (embora em alguns casos haja restrições
aos militares e a eleitores que moram no exterior).
Os pesquisadores também elaboraram dez perguntas para
tentar aferir o grau de convicção democrática da população.
A partir da análise das respostas, o relatório concluiu
que os democratas, embora sejam em maior proporção na
América Latina (43%), não são a maioria: há 30,5% de
ambivalentes e 26,5% de não-democratas.
Os democratas são os que mostraram uma atitude permanentemente
positiva em relação à democracia nos três aspectos apurados:
apoio às instituições representativas, apoio à democracia
como sistema de governo e apoio a limitações ao poder
do presidente. Os ambivalentes apóiam instituições como
o Congresso e os partidos, mas são favoráveis à centralização
do poder no presidente, que é considerado acima das
leis. Os não-democratas, por fim, mostram-se contrários
aos preceitos democráticos nos três aspectos pesquisados
e são os que mais concordam com frases como “não importa
se um governo é autoritário, desde que ele resolva os
problemas”.
Apesar dos avanços institucionais na América Latina
nos últimos anos, a maioria dos cidadãos da região aceitaria
um regime autoritário se ele resolvesse os problemas
econômicos de seu país (54,7%), avalia que desenvolvimento
é mais importante que democracia (56,3%) e concorda
que o presidente pode ignorar as leis (58,1%).
A questão é que a política, como se constata em diversas
partes do relatório, tem importantes limites e está
em crise. Essa crise expressa-se no divórcio entre os
problemas cuja solução é exigida pelos cidadãos e a
capacidade da política para enfrentá-los. Os resultados
da pesquisa de opinião pública e as opiniões de diversos
líderes políticos registradas no Informe coincidem tanto
sobre a necessidade de reconhecer que a região vive
um momento de inflexão e crise quanto em valorizar o
sentido da política, ou seja, sua capacidade de criar
opções para promover novos projetos coletivos viáveis.
A pesquisa apontou também que, para 64,7% dos entrevistados,
os governantes não cumprem o que prometem porque mentem
para ganhar as eleições. Eles também se queixam de que
não podem contar com um tratamento equânime perante
a lei, da corrupção, da ineficiência do Judiciário,
da falta de profissionalismo combinada com o abuso da
força pela polícia, e da incapacidade dos governos em
prover serviços sociais básicos. Os indicadores mostram
que todos os países da região têm níveis de desigualdade
de renda maiores do que a média mundial, e que em 15
dos 18 países estudados mais de 25% da população vive
abaixo da linha da pobreza.
Completa o quadro a crise dos principais partidos políticos
na maior parte dos países da região (apenas 27,2% dos
latino-americanos dizem ter um partido e votar sempre
nele), criando instabilidade e abrindo caminho para
o surgimento de lideranças personalistas.
“O coração do problema é que, se a democracia se estendeu
amplamente na América Latina, suas raízes não são profundas”,
escreve Mark Brown no prólogo do relatório. A proteção
aos direitos humanos, a independência e eficiência do
Poder Judiciário ainda precisam ser fortalecidas.
O documento destaca que a parcela que vive em piores
condições socioeconômicas é também a que está mais distante
do pleno exercício da cidadania. Nesse sentido, o relatório
salienta que é preciso que negros e indígenas tenham
mais acesso às cadeiras do Parlamento.
O relatório conclui pela necessidade de continuar a
fortalecer a democracia como regime e espaço de expansão
de uma cidadania integral, ponderando com ênfase especial
sobre a participação da sociedade civil. É necessário
aprofundar tanto a governabilidade democrática, entendida
como o fortalecimento institucional do regime, quanto,
sobretudo, a cultura política que pressupõe construir
espaços de participação eqüitativa principalmente dos
mais desfavorecidos nas sociedades latino-americanas.
Uma proposta central é a construção de uma nova legitimidade
do Estado, pois a democracia requer um poder estatal
que assegure a universalidade dos direitos. A discussão
sobre o futuro da democracia também não pode ignorar
as opções econômicas. A economia é chave porque dela
depende o desdobramento da cidadania social. Por
fim, o relatório propõe o debate sobre o impacto da
globalização na soberania interior dos Estados e as
melhores estratégias para fortalecer as nações latino-americanas
no espaço da aldeia global. (NA)
SAIBA MAIS
O site www.pnud.org.br/publicacoes disponibiliza para
download publicações variadas do PNUD,
inclusive “La Democracia em América Latina”
e textos relacionados.
O
Quadro Político Partidário, Mobilização Social e Democracia
Documento
apresentado ao Conselho Permanente da CNBB, em 26 de
Outubro de 2004
A
rapidez da apuração pela urna eletrônica já permite
afirmar que o cenário político-partidário mudou. Os
números colocam o PT e o PSDB como grandes vitoriosos,
continuando o PMDB ainda com maior número de prefeituras
no país, embora tenha perdido votos. O PFL foi, entre
os grandes partidos, o que mais perdeu força.[1]
No que se refere ao PT, a análise dos resultados suscita
a discussão sobre a identidade que lhe atribui o eleitorado:
é o Partido que está à frente do Governo Federal, ou
o PT histórico? O Partido perdeu sua relativa unidade
ideológica ao permitir o ingresso de candidatos oportunistas,
que só buscam beneficiar-se do fato do PT ser governo.
Por outro lado, os resultados em Fortaleza e Vitória
reafirmam a força do PT de luta. As vitórias em Belo
Horizonte, Aracaju e Recife, capitais onde o partido
empreendeu a inversão de prioridades na gestão pública,
devem ser contabilizadas como êxito municipal.[2] Grande,
também, o número de conquistas em municípios do interior
de Minas. Ampliam-se, portanto, as diferenças internas
ao PT, que cresceu ao abrir mão de sua coerência ideológica
e envolver-se num amplo espectro de alianças.
As vitórias do PSDB indicam que ele está se tornando
a referência de oposição em nível nacional. Prometendo
dar continuidade aos melhores projetos municipais do
PT, confundiu o eleitorado e, usando o marketing, ganhou
uma imagem moderna. Tanto ou mais pragmaticamente que
o PT, o PSDB bancou candidatos pouco condizentes com
seu programa partidário.
Se, por hipótese, há 15 anos atrás alguém dissesse que
Lula seria o sucessor de Fernando Henrique, e que o
PT e o PSDB se tornariam os dois maiores partidos brasileiros,
estaria prevendo uma profunda mudança política. Hoje
sabemos que não houve tal mudança e que essa nova composição
partidária reproduz o antigo padrão eleitoral, no qual
a oposição tende a tomar o lugar das forças governistas
sem necessariamente alterar os rumos da política. Com
efeito tanto o PT quanto o PSDB assumiram a atitude
pragmática de não se oporem às condições de governabilidade
impostas pelos grandes credores, e isso limita bastante
seu leque de opções. Em suma, as mudanças no quadro
político são bem menos profundas do que poderiam parecer.
Merece destaque, a mobilização da sociedade pelo Movimento
de Combate à Corrupção Eleitoral. Foram criados
comitês em 23 unidades da Federação Brasileira. O envolvimento
dos operadores do Direito, principalmente os promotores
e procuradores eleitorais, foi decisivo nessa mobilização.
Nunca houve tantas denúncias e processos de cassação
do registro das candidaturas. Na medida em que cresce
a consciência de que “voto não tem preço, tem conseqüência,
num processo de aprimoramento de nossa cultura política,
tornando-se mais visível a corrupção eleitoral e maior
o clamor social por sua punição: hoje já contamos mais
de 150 cassações por prática de crimes eleitorais. Não
por acaso a Lei 9840/99 tem sofrido tentativas de modificação
no Senado Federal e no TSE, no sentido de dificultar
a rapidez do processo judicial, que é sua principal
inovação.
Terminado o 2º turno das eleições municipais, começarão
a ser montadas as estratégias para 2006. Já se percebe
dentro do governo duas estratégias políticas: a populista
e a de mobilização social. A primeira propõe
a criação de uma base eleitoral entre os mais pobres
e despolitizados, por meio de programas de assistência
social. Esta fórmula tem dados vitórias eleitorais ao
populismo, que pretende representar as diferentes
classes sociais como se elas não tivessem interesses
divergentes. Há quem veja o governo Lula implementando
a política neoliberal, enquanto oferece certos benefícios
aos mais pobres e pede que os setores populares organizados
tenham paciência até que estejam dadas as condições
para o crescimento sustentável. Conta para isso com
a ajuda de sindicatos próximos ao governo e ao PT.
Essa receita populista é alvo da crítica neoliberal,
porque lhe parece um desperdício implementar programas
de transferência de renda em larga escala. Na sua perspectiva,
o governo promove uma “gastança” injustificada que favorece
a preguiça de quem prefere receber ajuda do governo
a buscar um emprego honesto. É alvo de críticas também
da esquerda, para qual a transferência de renda deveria
resultar de uma política econômica que, colocando a
dívida social acima da financeira, adote uma política
estatal de pleno emprego na cidade e no campo (Reforma
Agrária) e universalize o atendimento dos serviços públicos
pelo menos em saúde e educação. Essa proposta, inspirada
no projeto original do PT de mobilização social,
postula uma estratégia política para 2006, visando dotar
os setores populares de instrumentos que aumentem e
organizem a sua força, de modo a alterar a atual hegemonia
dos setores economicamente privilegiados. Um desses
instrumentos são as formas de Democracia Deliberativa.
[1] O PT foi o partido mais votado do país (16,3
milhões de votos, 17,2%) e os partidos da base governista
elegeram o maior número de prefeitos, aumentando a polarização
entre o PT e o PSDB, o segundo partido mais votado do
país (15,7 milhões de votos, 16,5%). Em seguida, vieram
o PMDB (14,2 milhões de votos, 15%) e o PFL (11,2 milhões
de votos, 11,9%).
[2] Os resultados de Porto Alegre e Ipatinga,
porém, parecem ir no sentido inverso. O medo de que
o “continuísmo pode levar ao autoritarismo”, pode pegar
justamente onde o PT mais exemplarmente implantou políticas
democratizantes como o “Orçamento Participativo”.
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