Sobre las reformas educativas
Sobre as reformas educativas



JUAN CASASSUS
Chileno, PhD Filósofo y Sociólogo de la Educación. Investigador especializado en política y gestión educativa, factores que influyen en el rendimiento académico y en la educación emocional. Ha publicado más de 100 artículos en revistas internacionales y ha contribuido a varios libros especializados en educación. Entre sus responsabilidades laborales, se cuentan haber sido: Asesor de Ministerios de Educación, Universidades, Institutos de Investigación y Organismos Internacionales; Asesor de escuelas en sectores pobres; Director del Programa Mundial de Prevención del SIDA, Paris; Especialista Principal de Educación para América Latina y el Caribe, UNESCO, Santiago; Director del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de Calidad en Educación; Director de la Escuela de Educación Emocional, Centro de Formación INDIGO; Director del Diplomado y Magíster en Educación Emocional, Universidad UAHC.
jcasassus@vtr.net



NA - ¿Cuáles son las principales características de las reformas que se produjeron en la década del 90?

JC - Dado que las reformas no se dan en el vacío, permítame primero entregar algunos antecedentes para entender el "porqué" y el "cómo" de las reformas de los años 90 y ponerlas en perspectiva.

En primer lugar el "porqué". En los años 60 se dio curso a un primer ciclo de reformas educativas. Su foco fue la expansión de la infraestructura para ofrecer cupos y lograr la universalización de la educación básica. El ímpetu de dichas reformas se vio interrumpido por la irrupción de gobiernos autoritarios en la región durante los años 70 y, principalmente, por los eventos económicos de los años 80. En efecto, la década de los 80 estuvo marcada por tres importantes eventos de naturaleza económica.

El primero fue la crisis financiera de 1982. Para enfrentarla, se pusieron en marcha políticas de ajuste estructural orientadas a recuperar los equilibrios macroeconómicos y a reducir el gasto fiscal, en particular el gasto público social. El impacto de estas medidas se tradujo en la reducción de la acción directa del estado en tanto "productor" del servicio educativo. A su vez, al bajar los presupuestos, se produjo una desvalorización social de la educación y una desvalorización económica de la labor magisterial.

El segundo evento consistió en los rápidos cambios en la producción, mediante el impulso de la innovación tecnológica. Situar la innovación en el centro de la producción significó valorizar el conocimiento como factor de producción.

El tercer evento consistió en los cambios que se produjeron en la economía mundial, los cuales orientaron la producción de los países hacia el mercado global y favorecieron su abertura a la globalización y a la competencia internacional. Esta competencia internacional pasó a basarse no solo en los recursos naturales y en la mano de obra barata, sino también en la incorporación del conocimiento en los productos: las neuronas del capital humano. En cambio, a inicios de los 80, el desfinanciamiento de la educación provocó su desvalorización. La reubicación de la educación como factor central de producción, produjo su revalorización hacia fines de la década. La conjunción de esta doble dinámica, constituyó el núcleo desde el cual se gestaron las reformas educativa de los años 90.

En cuanto al "cómo". El apoyo político sectorial para las reformas se dio en las reuniones de ministros de Educación en el marco del Proyecto Regional de Educación que coordinaba UNESCO. Las bases teóricas para dichas reformas se encuentran en la Recomendaciones de los Ministros - en particular en la Reunión de Quito (1992) - y en el documento Educación y Conocimiento, Eje de la Transformación Productiva con Equidad, documento conjunto de CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) y la Oficina Regional de UNESCO, presentado durante la vigésima cuarta sesión de Ministros de Economía. El financiamiento provino principalmente del Banco Mundial y del BID (Banco Interamericano de Desarrollo). Dos cosas son de notar: primero, el carácter regional e internacional de este nuevo ciclo que, de alguna manera, afectó el carácter nacional que tenían los procesos anteriores y segundo, la influencia de los Bancos internacionales en el diseño de las reformas.

Ahora bien, haciendo un análisis global, y con atención a que existen diferencias de complejidad entre los países federales (Argentina, Brasil y México) y los unitarios, podemos notar que las reformas educativas de los 90 se han basado en los siguientes criterios:

• Normas y metas claras (estándares y objetivos de aprendizaje disciplinario).

• Instalación de sistemas de medición y de evaluación del aprendizaje de los alumnos, como por ejemplo el Saeb (Sistema de Evaluación de la Educación Básica), creado en Brasil, y la práctica de la evaluación a los docentes, que se lleva a cabo en algunos países.

• Liderazgo y política de mejoramiento continuo. Por ejemplo, centrándose en la gestión y en los directores de los establecimientos, como en El Salvador.

• Estabilidad laboral acompañada de distintas formas de profesionalización. Por ejemplo, la carrera magisterial o los estatutos docentes en México y Chile.

• Currículos programados al detalle en varios países.

• Establecimiento de proyectos, tales como los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) y los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) de Colombia.

• Participación de padres y apoderados. Por ejemplo, los Consejos de Escuela de Argentina.

• Ampliación del tiempo de aprendizaje. Por ejemplo, aumento de días en el calendario escolar en todos los países.

• Generación de estructuras semi descentralizadas. Por ejemplo, la municipalización con intervención central en el financiamiento, conducción y evaluación, en Chile.

Si las reformas de los años 60 se centraron en la expansión del sistema - tarea que continuó en las décadas siguientes en los países más pobres -, las de los 90 se centraron en mejorar lo que acontecía al interior de las escuelas, que metafóricamente se dio en llamar, calidad de la educación.



NA - ¿Cuáles fueron los problemas más graves que se debió enfrentar para poner en ejecución las reformas producidas en dicha década?

JC - Primero quiero dejar establecido que estimo que las reformas no fueron bien diseñadas. Adolecieron de un carácter economicista que perjudicó el proceso de reforma. Podemos hablar de esto después. Pero, en beneficio del argumento, supongamos que sí lo fueron. En este caso, a mi juicio, el principal problema que encontraron las reformas, fue el hecho de pensar que diseñar propuestas y contar con recursos frescos para llevarlas a cabo, bastaba para su ejecución. ¿Por qué ocurrió esto? Porque los fundamentos teóricos, las raíces de donde emergieron las reformas, se encontraban en la teoría y en los conceptos de la economía. (Este hecho pasó inadvertido en su época, pero posteriormente se reconocieron sus consecuencias negativas). La teoría del cambio que sostiene la economía es la siguiente: para que las personas cambien de conducta, hay que introducir cambios en las estructuras organizacionales en las cuales ellas se encuentran. Estableciéndose, por tanto, las condiciones estructurales para que la dinámica del mercado cambie, las conductas cambian también. Por ello, el énfasis de las reformas fue puesto en cambios estructurales y en los temas de gestión. Eso fue lo que ocurrió durante la etapa de las descentralizaciones; durante la dinamización del sistema, por medio de la aplicación de modelos y mecanismos de mercado, tales como la privatización y la competencia entre escuelas, entre dependencias administrativas (público/privado), e incluso entre países; durante el establecimiento de sistemas de premios y castigos, y durante la instalación de sistemas de información y de evaluación. Esto significa que se creyó que si se hacían cambios en las estructuras, automáticamente se producirían cambios en la manera como los profesores daban las clases y en los aprendizajes de los alumnos.

Las reformas educativas no se hicieron a partir de una teoría de cambio desde la educación. No se tomó en cuenta ni la cultura, ni el lenguaje, ni el sistema de interacciones entre los actores, ni sus motivaciones. Dicho en otras palabras, no solo no se partió de una teoría del cambio en las personas, sino que tampoco se tuvo en cuenta que se estaba ante un cambio en el área de la educación, cuya lógica difiere de la que rige un cambio en la organización de la producción de automóviles.

Lo que he expresado en términos más o menos teóricos, en la práctica se tradujo en situaciones que perduran hasta hoy, y que son las siguientes:

• Confusión en torno al rol del estado y sus desfases en relación con las reformas educativas, las cuales fueron tildadas de "tecnocráticas". Estas fueron abstractas y se circunscribieron a un proceso "técnico", sin que se consideraran otras dinámicas que afectaban al campo de la educación. Este problema trajo aparejadas propuestas de mejorar la eficiencia del sistema. A nivel macro, las privatizaciones de las grandes industrias estatales redujeron la esfera de influencia del Estado. A nivel micro, mientras, se le asignaba al Estado el estatus de ser garante de la educación de la ciudadanía, se daba apoyo al proceso de privatización de las escuelas.

• El Estado no pudo acompañar los cambios en la educación. Las burocracias estatales no pudieron adaptarse a los procesos que se habían vuelto mucho más complejos como, por ejemplo, la gestión de un volumen mucho mayor de recursos financieros, los nuevos desafíos de la descentralización, la terciarización de bienes y servicios educativos, o el hecho de no administrar escuelas.

• Los docentes se desentendieron de la reforma. Si bien los niveles de remuneración aumentaron considerablemente en todos los países, los docentes no participaron de la elaboración de las políticas que los afectaban. Esto hizo que se prolongara el tema del peso de la desvaloración de los docentes en los 80. El sesgo tecnocrático de las políticas los transformó en ejecutores técnicos de lo diseñado por otros, y no en profesionales de la educación. Por ultimo, los docentes no se identificaron con las orientaciones (lenguaje) de la política de inspiración economicista, la cual se alejaba de su propia cultura.

• El papel de los medios de comunicación ha sido doble. Por una parte, los medios se interesaban por las noticias polémicas, lo que significaba que solo sobrasalía aquella información que se refería a los problemas de la educación, y no a sus logros. Por otra parte, algunos medios adoptaron, en relación con la educación, una postura coincidente con la visión economicista y con la tendencia a la privatización. No coincidía, en cambio, con la necesidad de reforzar la educación pública.

• Finalmente, los otros actores que no se sintieron identificados con las reformas fueron los alumnos, quienes se opusieron al debilitamiento de la educación pública, a la segregación y a la dinámica de producción de tensiones en que se transformó el sistema educativo.


NA - ¿Esas reformas tuvieron algún efecto positivo? ¿Cuáles?

JC - Sí, hay varios efectos positivos en las reformas. El más notable es el aumento del presupuesto para educación. Esto ha ocurrido en todos los países. En algunos, incluso, como en Chile, se ha quintuplicado. Pero una cosa es el aumento de recursos, otra es su aplicación. Estos mayores recursos han sido utilizados no solo para el aumento salarial de los docentes y para la creación de infraestructura -se han construido miles de escuelas básicas y secundarias, se han distribuido miles de millones de libros gratuitamente, así como otros componentes: alimento, equipamientos computacionales-, sino que también se han utilizado para ponerse al día con los contenidos curriculares.

Desde otras dimensiones, la educación se encuentra revalorizada socialmente por considerársela un mecanismo de movilidad social. Lamentablemente, ese concepto no ayudó a mejorar los puntajes de los sistemas de evaluación.



NA - ¿Y cuáles fueron los efectos negativos?

JC - Hay muchos efectos negativos, tales como el olvido a los docentes y su consecuente desmoralización; el desinterés de los alumnos; el creciente desfase entre demandas de la sociedad y lo que ofrece el sistema; las carencias en la formación inicial de los profesores; la calidad de la educación estancada; la segregación social reforzada, y muchos otros. Sin embargo, quiero destacar un efecto negativo profundo que no va a ser fácil revertir y que tiene consecuencias graves para la sociedad. Las reformas implantadas llevaron a que se perdieran de vista las finalidades de la educación. Es decir, las finalidades que se encuentran consagradas en la tradición educativa y en las constituciones nacionales. Las finalidades que mueven a las personas a entrar a la carrera de educación. Si pudiéramos sintetizar las finalidades de la educación en una sola, podríamos decir que el único objetivo y finalidad de la educación es que las personas puedan transformarse en seres personal y socialmente competentes, benevolentes y amorosos. De estos valores se derivan la felicidad y las competencias de respeto a los derechos y libertades, la convivencia y la justicia. La evolución armónica de la sociedad dependerá de la capacidad del sistema de asumir esta capacidad transformadora. Esta finalidad tiene sus raíces en la filosofía, en la sociología, en la pedagogía, en la psicología. No en la economía. Esta tiene otras lógicas.

Pero las reformas fueron diseñadas a partir de la teoría y de los conceptos de la economía. Si observamos el listado de medidas de la reforma, por ejemplo, la descentralización, la calidad, la gestión, la evaluación, los incentivos, el liderazgo, la productividad en el aula, los resultados, el desarrollo del capital humano, observamos que todos ellos están basados en la teoría y en los conceptos de la economía. Por una parte, sus objetivos buscan adecuar la educación a las leyes de la economía (por ejemplo, a la globalización, a la competitividad, al rendimiento, al mercado de trabajo, a la productividad). Por otra parte, las políticas se focalizan en una gestión orientada a lograr el control del sistema, pero no a fomentar su desarrollo. Podemos notar que las reformas se orientaron activamente a desarrollar las capacidades de control del sistema central mediante normas, objetivos, mediciones, evaluaciones y sanciones e incentivos. Los ajustes sucesivos a la reforma han sido un intento de aumentar este control central sobre el sistema, fundamentalmente mediante más mediciones y evaluaciones de diversa índole. La presión sobre docentes y alumnos no acarretó en mejores resultados, tal como las reformas se habían propuesto. La preocupación principal de la escuela se redujo a mantener bajo control a los profesores, y la de estos, a controlar a los alumnos. Los esfuerzos de control se tradujeron en mayor tensión y en impulsos depresivos. Esto lo puede avalar cualquier docente.

Lo implícito en las reformas ha sido la creación de un homo economicus. Lo explicito ha sido que el sujeto ontológico de la educación no ha sido el desarrollo de la ciudadanía o la formación de un ser integral, sino la creación del capital humano. Un ser humano visto solo desde la dimensión del recurso productivo. Es decir, un ser racionalista, auto referido, guiado por la imágenes narcisas que le devuelve la sociedad actual, y llevado a ganar la mayor cantidad de dinero posible, independiente de cualquier consideración ética, social o ambiental. Las aspiraciones de crear sociedades más justas, formando personas integrales, se ha dejado de lado. Creo que esto es muy grave y es necesario realizar un cambio rápidamente.


NA - Actualmentre en América Latina se están llevando a cabo nuevas reformas. ¿Cuáles serían sus principales motivaciones?

JC - Yo no diría que hay nuevas reformas educativas. Al menos no de la envergadura de las de los años 90. Las acciones nuevas son de cuatro órdenes. En primer lugar, hay debates legales (Argentina, Chile) en torno a la gestación de leyes relativas a la educación, tanto las especificas como aquellas relativas a los sistemas de financiamiento, duración de la escolaridad obligatoria, y leyes generales de educación. Salvo en el caso de las leyes generales de educación, en todas las otras se tiende al perfeccionamiento del sistema. En segundo lugar, se trata de acciones de ajuste que tienden a encontrar medios para ir resolviendo los problemas que se plantearon en la ejecución de las reformas diseñadas en los años 90. En tercer lugar, acciones masivas para resolver problemas no contemplados en las reformas, como es el tema de la alfabetización (Venezuela). En cuarto lugar, innovaciones de diversa índole. Cabe subrayar aquellas relativas a la introducción de medios tecnológicos en la educación, como las aulas tecnológicas (México), el uso de la televisión (Cuba) o la introducción de computadoras en las escuelas, en todos los países.


NA - ¿Cuáles son los límites para la implantación de esas nuevas reformas? ¿Y cuáles sus posibilidades?

JC - Como acabo de mencionar, ante el fracaso de las reformas educativas, la principal preocupación de las iniciativas actuales no ha sido - como cabría de esperarse - la de modificar la orientación de las reformas para ponerlas en sintonía con las demandas sociales. Por el contrario, la principal orientación ha sido la de perfeccionar y profundizar las orientaciones originales de implementación de las reformas, generando más regulaciones y más evaluaciones. Esto es algo difícil de revertir, puesto que las personas que toman decisiones en relación a la educación, salvo raras excepciones, vienen de un mundo ajeno al de la educación y por eso mismo adoptan el paradigma económico.


NA - ¿Las actuales propuestas para reformar los sistemas educativos se encuentran marcadas, en los diferentes países latinoamericanos que les dieron origen, por los mismos principios?

JC - Las acciones actuales, en tanto medidas que visan perfeccionar y profundizar las orientaciones de las reformas de los 90, tienen los mismos límites que estas. Son de orden teórico, de orientación, diseño, gestión y de participación.


NA - ¿Cuáles son los principales desafíos que deben enfrentar hoy los diferentes países latinoamericanos para poder construir una educación de calidad?

JC - Los principales desafíos, que son de conocimiento de todos, son los de mejorar la calidad y reducir la desigualdad. Yo comparto esto y lo considero un objetivo importante. Pero las cosas en educación tienen un alto grado de complejidad, y no basta con tener un objetivo consensuado para que ello ocurra. Así que, el verdadero desafío es saber cómo desafiar. Es decir, tener claridad acerca de cuáles son los cambios que se deben llevar a cabo.

Lo que vemos, lo vemos desde el lugar en que estamos situados y teniendo en cuenta la manera como estamos situados. Las políticas que se han diseñado reflejan la visión de personas que están "arriba" en el sistema, por lo tanto, su diseño (normativo) es de "arriba hacia abajo". El contenido de las políticas, como dijimos anteriormente, es estructural conductual, por lo tanto, lo que se diseña sigue el principio de presiones desde las estructuras, o de "afuera hacia adentro". Por ello, para ver con claridad es necesario que sepamos en dónde estamos situados. Si uno está "abajo", a saber, en donde ocurre el acto de aprendizaje, al mundo lo ve distinto a como lo ve quien está "arriba", por ejemplo, en una oficina en el Ministerio o en la Universidad. Por lo tanto, lo que hay que hacer es realizar un gran doble giro: diseñar un sistema que vaya desde "abajo hacia arriba", y otro que vaya desde "adentro hacia afuera".

El centro de todo esto es la relación profesor-alumno. A partir de esta visión, se desprenden algunos principios orientadores, como los siguientes: i) La finalidad de la educación debería dejar de estar focalizada solamente en la idea de crear capital humano, y abrirse a otra finalidad: que las personas sean mejores, y como consecuencia, la sociedad. ii) Poner la educación al servicio de los niños y no a los niños al servicio de la autoridad. iii) Trabajar con los docentes y no contra ellos. iv) Considerar que son los procesos de interacción -y no las estructuras- los que modulan las formas de la convivencia que las personas desarrollan consigo mismas y con los otros.



Si tomamos esta orientación, emergerán muchos desafíos en términos de teoría organizacional, teorías de aprendizajes, participación social, culturales, sociológicos, filosóficos y prácticos, de pedagogías, de modos de aprender y de organizar el aprendizaje. La lista es muy larga. Pero para sintetizar, yo diría que hay dos desafíos principales.

El primero es el de ampliar la visión cognitivista de la educación actual, hacia una educación que abarque más dimensiones de lo humano, en particular lo emocional, pero también lo corporal, para que sea acorde con la finalidad de formar seres más integrados. Este es un cambio ontológico del sujeto de la educación, el que hasta ahora era un sujeto racionalista. Esto es lo principal. Después vendrán otras finalidades tales como el pensamiento independiente, crítico y creativo; la percepción sensible y la apertura al cambio; el conocimiento de las corrientes científicas, tecnológicas y culturales en la cual estamos insertos; un corpus de conocimientos actualizados acerca de la naturaleza, nuestra sociedad, historia y geografía; identidad personal y social, y competencias de compromiso ciudadano con la democracia.

El segundo desafío es la conectividad. Es decir, que haya una mejor conectividad entre el sistema educativo y la sociedad. Las sociedades latinoamericanas envueltas en la globalización, están cambiando rápidamente, con lo cual sus demandas también cambian. Hay nuevos temas emergentes más allá de la visión del capital humano. Están, por ejemplo, los temas sociales relacionados a competencias sociales, además de temas como la droga, la violencia, el estrés, la corrupción. Están también los temas ligados a la formación humana, es decir, la búsqueda de que, al final de su formación, las personas puedan tener alguna idea de quiénes son, y puedan volverse personas más integradas, equilibradas, con espíritu ciudadano, con más respeto, con menos agresividad. Estas demandas no son las tradicionales demandas cognitivas, sino que son demandas nuevas, de desarrollo emocional. (NA)

NA - Quais as principais características das reformas que aconteceram na década de 90?

JC - Como as reformas não acontecem fora de um contexto, gostaria primeiro de mencionar alguns antecedentes que vão ajudar a entender o porquê e o como das reformas dos anos 90, assim como a colocá-las em perspectiva. Primeiro o porquê. Nos anos 60 se deu andamento a um primeiro ciclo de reformas educativas. Seu foco foi a expansão da infraestrutura para oferecer vagas e conseguir a universalização da educação básica. O impulso dado por essas reformas foi interrompido pela aparição de governos autoritários na região, durante os anos 70 e, principalmente, por causa dos acontecimentos econômicos dos anos 80. De fato, a década de 80 foi marcada por três importantes eventos de natureza econômica.

O primeiro foi a crise financeira de 1982. Para enfrentar a crise se deu andamento a políticas de ajuste estrutural orientadas a recuperar os equilíbrios macroeconômicos e a reduzir o gasto fiscal, em particular, o gasto público social. O impacto dessas medidas resultou na redução da ação direta do estado como "produtor" do serviço educativo. Por sua vez, ao diminuir os orçamentos, sobreveio uma desvalorização social da educação e uma desvalorização econômica do trabalho ministerial.

O segundo evento consistiu em rápidas mudanças na produção, mediante o impulso da inovação tecnológica. Situar a inovação no centro da produção significou valorizar o conhecimento como fator de produção.

O terceiro evento foram as mudanças produzidas na economia mundial, que orientaram a produção dos países para o mercado global e favoreceram sua abertura para a globalização e a competência internacional. Essa competência internacional passou a se basear não só nos recursos naturais e na mão de obra barata, mas também na incorporação do conhecimento como produto: os neurônios do capital humano. Por outra parte, no começo dos 80, a falta de financiamento para educação provocou sua desvalorização. O novo espaço ocupado pela educação como fator central de produção, trouxe a sua revalorização no final da década. A conjunção dessa dupla dinâmica, conformou o núcleo desde o qual foram gestadas as reformas educativas dos anos 90.

Em relação ao "como". O apoio político setorial para as reformas aconteceu nas reuniões de ministros de Educação, no marco do Projeto Regional de Educação que coordenava a UNESCO. As bases teóricas para essas reformas se encontram nas Recomendações dos Ministros - em particular na Reunião de Quito (1992) - e no documento Educação e Conhecimento, Eixo da Transformação Produtiva com Eqüidade, documento conjunto da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe) com o Escritório Regional da UNESCO, que foi apresentado durante a vigésima quarta sessão de Ministros de Economia. O financiamento veio principalmente do Banco Mundial e do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Duas coisas merecem destaque: primeiro, o caráter regional e internacional desse novo ciclo que, de alguma maneira, afetou o caráter nacional que acostumavam ter os processos anteriores e, segundo, a influência dos Bancos internacionais no desenho das reformas.

Mas, depois de uma análise global, e levando em conta que existem diferenças de complexidade entre os países federais (Argentina, Brasil e México) e os unitários, é possível perceber que as reformas educativas dos anos 90 se basearam nos seguintes critérios:

• Normas e metas claras (estândares e objetivos de aprendizagem disciplinar)

• Instalação de sistemas de medição e de avaliação da aprendizagem dos alunos como, por exemplo, o Saeb (Sistema de avaliação da Educação Básica), criado no Brasil, e a prática da avaliação feita aos docentes, que é levada a cabo em alguns países.

• Liderança e política de melhoramento continuado. Por exemplo, a existente em El Salvador, centrada na gestão e nos diretores dos estabelecimentos.

• Estabilidade trabalhista acompanhada de diferentes formas de profissionalização. Por exemplo, a carreira docente ou os estatutos docentes no México e no Chile.

• Currículos programados com detalhe em vários países.

• Estabelecimentos de projetos, tais como os Projetos de Melhoramento Educativo (PME) e os Projetos Educativos Institucionais (PEI) da Colômbia.

• Participação de pais e responsáveis. Por exemplo, os Conselhos de Escola da Argentina.

• Ampliação do tempo de aprendizagem. Por exemplo, aumento de dias no calendário escolar em todos os países.

• Geração de estruturas semi descentralizadas. Por exemplo, a municipalização com intervenção central no financiamento, condução e avaliação, no Chile. Se as reformas dos anos 60 estiveram centradas na expansão do sistema - situação que continuou nas décadas seguintes nos países mais pobres -, as reformas dos anos 90 estiveram centradas em melhorar o que acontecia dentro das escolas, ou seja, aquilo que, metaforicamente, optou-se por chamar qualidade da educação.



NA - Quais os maiores problemas enfrentados para a execução dessas reformas que aconteceram na década de 90?

JC - Primeiro gostaria de deixar claro que, a meu ver, as reformas não foram bem desenhadas. Viram-se afetadas por um caráter economicista que prejudicou o processo de reforma. Disso podemos falar depois. Porém, imaginemos que sim tenham sido bem desenhadas. Nesse caso, acredito que o principal problema que elas encontraram foi acreditar que elaborar propostas e contar com recursos novos era o bastante para a sua execução. Por que aconteceu isso? Porque os fundamentos teóricos, as raízes de onde surgiram as reformas, se encontravam na teoria e nos conceitos da economia (esse fato passou despercebido na época, mas posteriormente foram reconhecidas as conseqüências negativas). A teoria da mudança sustentada pela economia é esta: para que as pessoas mudem sua conduta, é necessário introduzir mudanças nas estruturas organizacionais em que elas se encontram. Portanto, uma vez estabelecidas as condições estruturais para que a dinâmica do mercado mude, as condutas também mudam. Por isso, a ênfase das reformas foi colocada nas mudanças estruturais e nas temáticas de gestão. Foi isso o que aconteceu durante a etapa das descentralizações, durante a dinamização do sistema, por meio das aplicações dos modelos e mecanismos de mercado, tais como a privatização e a competência entre escolas, entre dependências administrativas (público/ privado), e entre países, até; durante o estabelecimento de sistemas de prêmios e castigos, e durante a instalação de sistemas de informação e de avaliação. Isso significa que se acreditou em que se eram feitas mudanças nas estruturas, automaticamente se produziriam mudanças na maneira como os professores davam as aulas e também nas aprendizagens dos alunos.

As reformas educativas não foram feitas desde uma teoria da mudança a partir da educação. Não foi levada em conta nem a cultura, nem a linguagem, nem o sistema de interações entre os atores, e nem as suas motivações. Em outras palavras, não houve ponto de partida desde uma teoria da mudança nas pessoas, e se desconsiderou que se estava diante de uma mudança na área da educação, cuja lógica difere daquela que rege uma mudança na organização da produção de automóveis.

Isto que expressei em termos mais ou menos teóricos, na prática achou tradução em situações que perduram até hoje, e que são as que se seguem:

• Confusão em torno do papel do estado e suas defasagens em relação com as reformas educativas, que foram denominadas "tecnocráticas". Elas foram abstratas e foram circunscritas a um processo "técnico", não se considerando outras dinâmicas que afetavam o campo da educação. Esse problema trouxe junto propostas de melhorar a eficiência do sistema. No nível macro, as privatizações das grandes indústrias que pertenciam ao estado reduziram a esfera de influência do Estado. No nível micro, enquanto era atribuído ao Estado o status de guardião da educação para a cidadania, dava-se apoio ao processo de privatização das escolas.

• O Estado não conseguiu acompanhar as mudanças na educação. As burocracias estatais não conseguiram se adaptar aos processos, os que tinham se tornado muito mais complexos como, por exemplo, a gestão de um volume muito maior de recursos financeiros, os novos desafios da descentralização, a terceirização de bens e serviços educativos, ou a não administração de escolas.

• Os docentes se desentenderam da reforma. Embora os níveis de remuneração tenham aumentado consideravelmente em todos os países, os docentes não participaram na elaboração de políticas que eram de interesse deles. Isso fez com que o peso da desvalorização dos docentes, nos anos 80, fosse prolongado. O viés tecnocrático das políticas fez dos docentes executores técnicos do desenho elaborado por outros que não eram profissionais da educação. Para terminar, os docentes não se identificaram com as orientações (linguagem) da política de inspiração economicista, pois ela se afastava da sua própria cultura.

• O papel dos meios de comunicação foi duplo. Por uma parte, os meios se interessavam pelas notícias polêmicas, o que implicava que só ganhava destaque aquela informação que fazia referência aos problemas da educação, e não aos progressos atingidos. Por outra parte, alguns meios adotaram, em relação à educação, uma postura coincidente com a visão economicista e com a tendência à privatização, não coincidindo, portanto, com a necessidade de reforçar a educação pública.

• Finalmente, os outros atores que não se identificaram com as reformas foram os alunos, que se opuseram ao enfraquecimento da educação pública, à segregação e à dinâmica de produção de tensões em que acabou se transformando o sistema educativo.


NA - Existiram efeitos positivos dessas reformas? Em caso afirmativo, quais seriam esses efeitos?

JC - De fato, existiram. Há vários efeitos positivos nas reformas. O efeito de maior destaque é o aumento no orçamento para educação. Isso ocorreu em todos os países. Em alguns, inclusive, como no Chile, foi quintuplicado. Mas uma coisa é o aumento de recursos e outra a sua aplicação. O aumento de recursos foi utilizado não só para o aumento salarial dos docentes e para a criação de infraestrutura - foram construídas milhares de escolas para o ensino fundamental e médio; e distribuídos bilhões de livros de forma gratuita, assim como outros componentes: alimento, computadores-, mas também foi utilizado para ficar à par com os conteúdos curriculares atuais.

De outras dimensões, a educação é revalorizada socialmente, pois é considerada um mecanismo de mobilidade social. Infelizmente, esse conceito não ajudou a melhorar os resultados dos sistemas de avaliação.



NA - E quais os efeitos negativos?

JC - Há muitos efeitos negativos, tais como o esquecimento dos docentes e sua conseqüente desmoralização; o desinteresse dos alunos; a crescente defasagem entre demandas da sociedade e o que oferece o sistema; as carências na formação inicial dos professores; a qualidade da educação estancada; a segregação social reforçada, e muitos outros. No entanto, quero destacar um efeito negativo profundo que não vai ser fácil reverter e que tem conseqüências graves para a sociedade. As reformas implantadas levaram a que se perdessem de vista as finalidades da sociedade. Isto é, as finalidades que se encontram consagradas na tradição educativa e nas constituições nacionais. As finalidades que movem as pessoas a entrar na carreira docente. Se pudéssemos sintetizar as finalidades da educação numa só, poderíamos dizer que o único objetivo e a única finalidade da educação é que as pessoas possam se tornar seres pessoal e socialmente competentes, benevolentes e amorosos. Desses valores se derivam a felicidade e as competências de respeito aos direitos e liberdades, à convivência e à justiça. A evolução harmônica da sociedade dependerá da capacidade do sistema de assumir essa capacidade transformadora. Essa finalidade tem suas raízes na filosofia, na sociologia, na pedagogia, na psicologia. Não na economia. Essa tem outras lógicas.

Mas as reformas foram desenhadas a partir da teoria e dos conceitos da economia. Se observarmos a lista de medidas da reforma, por exemplo, a descentralização, a qualidade, a gestão, a avaliação, os incentivos, a liderança, a produtividade na sala de aula, os resultados, o desenvolvimento do capital humano, iremos perceber que todas elas se encontram baseadas na teoria e nos conceitos da economia. Por uma parte, seus objetivos buscam adequar a educação às leis da economia (por exemplo, à globalização, à competitividade, ao rendimento, ao mercado de trabalho, à produtividade). Por outra parte, as políticas estão focadas em uma gestão orientada a atingir o controle do sistema, mas não a fomentar seu desenvolvimento. É possível perceber que as políticas foram orientadas ativamente a desenvolver as capacidades de controle do sistema central mediante normas, objetivos, medições, avaliações e sanções e incentivos. Os ajustes sucessivos à reforma foram uma tentativa de aumentar esse controle central sobre o sistema, fundamentalmente mediante mais medições e avaliações de diversa índole. A pressão sobre docentes e alunos não se traduziu em melhores resultados, tal o objetivo que as reformas tinham se proposto. A preocupação principal da escola ficou reduzida a manter sob controle os professores, e a preocupação deles, a controlar os alunos. O esforços de controle resultaram em maior tensão e em impulsos depressivos. Isso pode ser ratificado por qualquer professor.

Deu-se lugar à criação de um homo economicus implícito nas reformas. No nível explícito, o sujeito ontológico da educação não foi o desenvolvimento da cidadania ou a formação de um ser integral, mas a criação do capital humano. Um ser humano visto unicamente desde a dimensão do recurso produtivo. Isto é, um ser racionalista, auto-referido, guiado pelas imagens narcisistas que projeta a sociedade atual, e levado a receber a maior quantidade de dinheiro possível, independente de qualquer consideração ética, social ou ambiental. As aspirações de criar sociedades mais justas, formando pessoas integrais, foram abandonadas. Isso é muito grave e é necessário que sejam realizadas mudanças o quanto antes.


NA - Atualmente, novas reformas estão em curso na América Latina. Quais as principais motivações dessas atuais reformas?

JC - Eu não diria que há novas reformas educativas. Ao menos não com a envergadura dos anos 90. As ações novas são de quatro ordens. Em primeiro lugar, há debates legais (Argentina, Chile) em torno da gestação de leis relativas à educação - tanto as específicas quanto aquelas relativas aos sistemas de financiamento -, da duração da escolaridade obrigatória, e leis gerais de educação. Salvo no caso de leis gerais de educação, em todos os outros existe uma tendência ao aperfeiçoamento do sistema. Em segundo lugar, trata-se de ações de ajuste, cuja tendência é encontrar meios para resolver os problemas que foram expostos na execução das reformas desenhadas nos anos 90. Em terceiro lugar, ações massivas para resolver problemas não contemplados nas reformas, como o tema da alfabetização (Venezuela). Em quarto lugar, inovações de diferentes enfoques. Cabe destacar aquelas relativas à introdução de meios tecnológicos na educação, como as aulas tecnológicas (México), o uso da televisão (Cuba) ou a introdução de computadores nas escolas, em todos os países.


NA - Quais os limites e possibilidades de implantação dessas reformas atuais?

JC - Tal como acabei de mencionar, diante do fracasso das reformas educativas, a principal preocupação das iniciativas atuais não foi - como seria de se esperar - a de modificar a orientação das reformas para pô-las em sintonia com as demandas sociais. Pelo contrário, a principal orientação foi a de aperfeiçoar e aprofundar as orientações originais de implementação das reformas, gerando mais regulações e mais avaliações. Isto é algo difícil de ser revertido, já que as pessoas que tomam decisões relacionadas à educação, salvo raras exceções, vêm de um mundo alheio ao da educação e, por isso mesmo adotam o paradigma econômico.


NA - Essas propostas de reforma dos sistemas educativos que estão acontecendo hoje são marcadas pelos mesmos princípios nos diferentes países latino-americanos que as estão propondo?

JC - As ações atuais, mesmo as medidas que visam aperfeiçoar e aprofundar as orientações das reformas dos 90, têm os mesmos limites que aquelas. São de ordem teórica, de orientação, desenho, gestão e de participação.


NA - Quais os principais desafios enfrentados hoje pelos diferentes países latino-americanos para a construção de uma educação de qualidade?

JC - Os principais desafios, que são de conhecimento de todos, são melhorar a qualidade e reduzir a desigualdade. Eu concordo com isso e considero que sejam objetivos importantes. Porém, as coisas na educação adquirem um alto grau de complexidade, o que faz com que não seja suficiente ter um objetivo de amplo consenso para que possa ser atingido.

Assim, o verdadeiro desafio é saber como desafiar. Isto é, ter clareza a respeito de quais sãos as mudanças que precisam ser levadas à prática. Aquilo que vemos, é visto a partir do lugar em que estamos situados e considerando a maneira como estamos situados. As políticas desenhadas refletem a visão de pessoas que estão "acima" no sistema, portanto, seu desenho (normativo) é de "cima para baixo". O conteúdo das políticas, como disse anteriormente, é estrutural, de conduta, portanto, o que é desenhado segue o princípio de pressões a partir das estruturas, ou de "fora para dentro". Por isso, para ver com clareza é necessário que saibamos onde é que estamos situados. Se estivermos "abaixo", a saber, onde acontece o ato da aprendizagem, veremos o mundo de um modo diferente como o vê quem está "acima", por exemplo, em um escritório no Ministério ou na Universidade. Portanto, é necessário realizar um giro duplo e de magnitude: desenhar um sistema que vá de "baixo para acima", e outro que vá de "dentro para fora".

O centro de tudo isso é a relação professor-aluno. A partir dessa visão, depreendem-se alguns princípios orientadores, tais como: i) A finalidade da educação deveria deixar de estar focada unicamente na idéia de criar capital humano, e se abrir a uma outra finalidade: que as pessoas sejam melhores e, em conseqüência, também as sociedades. ii) Que a educação esteja ao serviço das crianças, e não que as crianças estejam a serviço da autoridade. iii) Trabalhar com os docentes e não contra eles. iv) Considerar que são os processos de interação - e não as estruturas - os que modulam as formas da convivência que as pessoas desenvolvem com elas próprias e com os outros.

Se considerarmos essas orientações, muitos desafios surgirão em termos de teoria organizacional, teorias de aprendizagens, participação social, culturais, sociológicos, filosóficos e práticos, de pedagogias, de modos de aprender e de organizar a aprendizagem. A lista é muito extensa. Mas para sintetizar, eu diria que existem dois principais desafios.



O primeiro é ampliar a visão cognitivista da educação atual, para uma educação que abranja mais dimensões do humano, em particular, o emocional, mas também o corporal, para que vá de acordo com a finalidade de formar seres mais integrados. Essa é uma mudança ontológica do sujeito da educação, sujeito que até hoje era sujeito racionalista. Isto é o principal. Depois virão outras finalidades, tais como o pensamento independente, crítico e criativo; a percepção sensível e a abertura à mudança; o conhecimento das correntes científicas, tecnológicas e culturais em que estamos inseridos; um corpus de conhecimentos atualizados a respeito da natureza, nossa sociedade, história e geografia; identidade pessoal e social, bem como competências de compromisso cidadão com a democracia.

O segundo desafio é a articulação. Isto é, que exista um melhor engajamento entre o sistema educativo e a sociedade. As sociedades latino-americanas inseridas na globalização estão mudando rapidamente, e, com elas, também as suas demandas. Existem novos temas emergentes para além da visão do capital humano. Há, por exemplo, os temas sociais relacionados com competências sociais, além de temas como a droga, a violência, o estresse, a corrupção. Há também os temas ligados à formação humana, isto é, ligados à procura para se tornar pessoas mais integradas, equilibradas, com espírito cidadão, com mais respeito, com menos agressividade. Essas demandas não são as tradicionais demandas cognitivas, mas são demandas novas, de desenvolvimento emocional. (NA)